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地方政府設置色情專區的政策評析
2011-11-24 21:13:12

壹、爭議背景

2009年11月司法院釋字666號解釋(以下簡稱釋字 666 號)宣告社會秩序維護法(簡稱社維法)「罰娼不罰嫖」條款違憲,並宣告於本解釋公布日起至遲於2年屆滿、亦即最遲到今年 11 月前將失去效力。性產業應否合法化長久以來堪稱台灣社會懸而未決的重要公共政策爭議,由於釋字 666 號所設定的失效期限不僅恰好落在馬政府執政期間,又是明年1月立委與總統選舉活動開始加溫的前夕,「完全執政、完全負責」的馬政府究竟會採取什麼修法模式來回應釋字 666 號,在這2年多以來一向廣受各界高度關注。最新的發展則是,社維法修正案在立法院朝野立委協商沒有共識後,立法院會於11月4日動用表決,通過行政院版本,亦即授權地方政府設置性交易專區,專區內娼嫖都不罰,專區外的「娼嫖皆罰」,最高可處3萬元罰鍰,媒合者罰鍰5萬元。

貳、社維法修正條文鳥瞰

本次立法院(第7屆第8會期第8次會議)通過的社維法修正條文中,值得注意者大抵在於下列3個條文:

第80條(性交易行為之罰鍰)

有下列各款行為之一者,處新臺幣3萬元以下罰鍰:

一、從事性交易。但符合第91條之1第1項至第3項之自治條例規定者,不適用之。

二、在公共場所或公眾得出入之場所,意圖與人性交易而拉客。

第81條(媒合、拉客行為之罰鍰與行政拘留)

有下列各款行為之一者,處3日以下拘留,併處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰;其情節重大者,得加重拘留至5日:

一、媒合性交易。但媒合符合前條第一款但書規定之性交易者,不適用之。

二、在公共場所或公眾得出入之場所,意圖媒合性交易而拉客。

第91條之1(地方政府性交易區域之規劃及管理)

直轄市、縣(市)政府得因地制宜,制定自治條例,規劃得從事性交易之區域及其管理。

前項自治條例,應包含下列各款規定:

一、該區域於都市計畫地區,限於商業區範圍內。

二、該區域於非都市土地,限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內。但不包括兒童或青少年遊憩場。

三、前2款之區域,應與學校、幼稚園、寺廟、教會(堂)等建築物保持適當之距離。

四、性交易場所應辦理登記及申請執照,未領有執照,不得經營性交易。

五、曾犯刑法第231條、第231條之1、第233條、第240條、第241條、第296條之1、兒童及少年性交易防制條例第23條至第27條或人口販運防制法之罪,經判決有罪者,不得擔任性交易場所之負責人。

六、性交易場所之負責人犯前款所定之罪,經判決有罪者,撤銷或廢止性交易場所執照。

七、性交易服務者,應辦理登記及申請證照,並定期接受健康檢查。性交易場所負責人,亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康檢查。

八、性交易服務者犯刑法第285條或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21條之罪者,撤銷或廢止其證照。

九、性交易服務者經健康檢查發現有前款所定之疾病者,吊扣其證照,依法通知其接受治療,並於治療痊癒後發還證照。

十、不得有意圖性交易或媒合性交易,於公共場所或公眾得出入之場所廣告之行為。

本法中華民國100年11月4日修正之條文施行前,已依直轄市、縣(市)政府制定之自治條例管理之性交易場所,於修正施行後,得於原地址依原自治條例之規定繼續經營。

依前二項規定經營性交易場所者,不適用刑法第231條之規定。

直轄市、縣(市)政府應依第80條、本條第1項及第2項性交易服務者之申請,提供輔導轉業或推介參加職業訓練。

參、地方政府設立性交易專區之可行性

一、選前出於政治算計的安全牌

儘管應然面上憲法將地方自治列為重要的憲法制度性價值加以保障,但就實然面而言,「強幹弱枝」毋寧才是台灣中央與地方權限劃分的實際景象。中央政府在行使立法權時漠視憲法地方自治意旨,以「高密度立法」或「中央請客、地方買單」方式侵害地方自治立法權、地方財政權情形屢見不鮮。承此脈絡,此次社維法修正模式可謂出於機巧政治算計的特殊例外情況,絕非係中央政府「良心發現」,想要日後賦予地方政府更大幅度的立法自由空間,換言之,完全執政的馬政府的用意相當簡單,就是「打安全牌」。在欠缺嚴密的其他立法配套措施下(例如與刑法通姦罪的關係),就草率地透過授權地方立法方式,把決定性交易應否合法化的「燙手山芋」往地方政府拋去,藉此規避於選前敏感時刻製造不必要的負面政治衝擊效應。

地方政府當然也明瞭馬政府企圖推諉卸責的「陽謀」所在。因此即便馬政府將規劃與管理性交易區域的權限大方交予地方政府以自治條例決定,但在此選前敏感時刻,為了防止對選情投下不必要變數,無論藍、綠,即便許多地方性交易聚落早為市井小民周知,地方政府也只能道貌岸然地跟著打安全牌,表明毫無設置性交易區域意願。是以在社維法第80條一面明文規定性交易娼嫖雙方皆處3萬元以下罰鍰,另一方面又無同條第1款後段但書得以主張合法情形下,「娼嫖皆罰,無一倖免」遂成為今年11月後,至少到明年1月大選前社維法的真實面貌。

二、選後地方政府的政策抉擇

2012年5月以後,縱令是民進黨候選人當選總統、並同時掌握國會多數。筆者悲觀地預測被大法官逼著於馬政府任內完成的社維法修正條文,恐怕也不至於會遭「台灣第一女總統」領導新政府輕易改弦更張。至於若仍由馬政府繼續連任,則更無自打嘴巴的可能性。基此,在「中央設定原則娼嫖皆罰,地方得以用特區除外」立法框架在可預見將來恐怕難以打破情形下,屆時地方政府終究要在「屢禁不止」、「耗費警力掃黃」、「警察貪污嚴重」還是「規劃性交易區域,務實有效管理人類最古老行業」的十字路口間作一個賢明、妥適的政治抉擇。

肆、結語

綜觀立法院通過社維法修正條文後媒體相關議論,對於全面娼嫖皆罰的新趨勢大抵採取批判譴責態勢。惟如前所述,在此立法框架恐怕不容易輕易變動前提下,批判過後終究要面對現行法令框架的現實。若有地方政府能夠勇於拋開偽善的假面具勇於面對現實,將境內長久以來現實存在的地下性交易活動予以地上化管理,打造能讓全國性工作者安心營業、消費者安心消費的成人性樂園,未必絕對無法博取地方住民的支持。尤其是對於財政經常陷入窘困的地方政府來說,若能讓性交易活動產生的部分利潤能適度、合理地轉化成為支應地方住民福祉服務的財源,相信更加能夠強化地方規劃及管理性交易區域的正當性。