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ECFA遲遲未能通報WTO的原因與後遺症
2011-09-19 19:06:53

兩岸ECFA(經濟合作架構協議)簽署已逾周年,涵蓋部分商品與少數服務業的「早收清單」項目更從今年元旦開始實施,但至今仍未向WTO(世貿組織)做正式通報(notification)。無論是從善盡會員義務的角度,或儘量降低兩岸經貿關係的不確定因素來看,此一WTO多邊架構下的通報程序如未能及時完成,難免讓人擔心未來將會夜長夢多。 

繼中國之後,台灣也隨即在2002年以台澎金馬個別關稅領域加入WTO,而依據WTO規範,會員之間的區域貿易協定必須在適當時程內完成通報,一方面藉以檢視協定是否符合WTO的標準與規範,另一方面也可讓其他貿易夥伴得以獲悉協定內容,特別是針對協定的降稅幅度與範圍及早因應。其他不論,僅就資訊透明化這一項而言,也可理解此一通報要求乃合情合理。

就在去年六月底ECFA簽署後,台灣剛好也接受WTO例行的「貿易政策檢視」(Trade Policy Review)。從這份最近才公布在WTO官網的報告中可以看出,包括美國、歐盟、日本與澳洲等台灣的重要貿易夥伴,不僅對ECFA高度關注,更希望能儘快取得協議相關內容,而且幾乎異口同聲,期待或敦促雙方儘早向WTO通報。 

上面所提及通報區域貿易協定的時程,WTO在2006年12月經總理事會通過後開始實行「區域貿易協定透明化機制」,明文規定須在協定「經國內批准後、重要部分或優惠性措施開始實施前」為之;至於優惠性措施則指超越WTO其他會員適用的關稅減讓或市場開放承諾(俗稱最惠國待遇),例如ECFA早收清單裡的零關稅待遇,也只有兩岸彼此才能享用。 

所以嚴格來講,既然ECFA於今年元旦已開始執行早收清單,在這之前也就是去年年底即應進行通報程序,算算時間確有遲到之嫌。以中港CEPA(更緊密經濟夥伴安排)為例,在2003年6月29日簽署之後,該年年底即援引GATT第24條(商品貿易)與GATS第5條(服務貿易)向WTO完成正式通報,並在隔年元旦生效、實施。以中港雙方政治關係之密切,尚且依循既有國際規範履行該盡義務,經貿關係反而單純俐落,更不影響雙方其他層面的深度經濟整合。 

雖然兩岸已在今年5月6日就ECFA分別向WTO做「早期宣告」(Early Announcement),但並非正式通報,兩者差別甚大。前者僅就協定名稱等基本資料簡單報備,可為可不為,義務性低;相反的,正式通報則是會員必須履行的義務,所附內容必須詳細,包括完整的降稅時間表或完成自由貿易區的進程。更重要的是,其他會員有參與空間,原則上在接獲通報後一年內可「提問與評論」此份協定並要求答覆。

換句話說,從兩岸針對ECFA已做「早期宣告」可知,雙方確有依循「WTO精神」的誠意,但因為ECFA截至目前尚未正式通報,包括美、日、歐盟等經貿夥伴,就「技術上」來講仍無法得知ECFA的詳細內容,無從與聞也就無從涉入,因此ECFA在實質上仍多停留在兩岸事務的層次。 

何以致此?主要原因在於目前僅有早收清單的ECFA,一來自由化的項目太少,大概只占兩岸貿易不到1/7;二來缺乏建立自由貿易區的明確年限或降稅時間表。除非後續談判能夠有所突破,否則根本就無法符合WTO針對區域貿易協定的要求,如何通報? 

至於後續協商即使排除農產品,也由於仍涉及為數超過5,000項的工業產品與眾多服務業部門,難度甚高,負責經貿談判的兩岸官員也曾暗示,完成時間恐怕必須以「年」為單位,也等於間接排除明年總統大選前交出成績單的可能。 

ECFA以架構協議為本,加上早收清單先行的逐步到位洽簽模式,的確抓住兩岸經貿尚未正常化,不得不進,卻又只能匍匐前進的神髓。然而,兩岸之間的靈活彈性作法,卻也導致ECFA現階段很難向WTO完成正式通報的困境。