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蘇嘉全農舍捐贈給長治鄉公所的法律議題分析
2011-11-07 14:54:18

壹、問題背景

近幾10年來的河洛俗諺即云:「天下第一憨,選舉兼運動」,且力爭大位的選「戰」,通常並不是選舉(不單只是選賢舉能的問題,而是一場選戰,且是有關祖宗18代、涉及個人財產或隱私的攻防戰),既涉及政治扒糞的相互抹黑,其中,當然也涉及如何以法論戰的回擊問題,整體所牽涉層面真的很廣。在此,單以2011年10月民進黨副總統候選人蘇嘉全因受敵對陣營爆料,而擬捐贈其農舍的法律議題來說,如就地方制度法規、財政預算法規與相關的農業專業法規來說,即有以下幾點可以進行相關的分析:

一、何謂合法農舍?(反之,農舍真的違法嗎?)

二、農舍可以捐贈給誰?(尤其是,鄉長或鄉公所可否代表地方自治團體接受捐贈?)

三、農舍捐贈者,可否指定特定的公益用途?(重點是,可否讓農舍作為農業用途之外的使用目的?)

貳、法律議題分析

一、何謂合法農舍?反之,農舍真的違法嗎?在法律上或實務上,農舍是指提供作為農業經營不可分離之建築物,包括家舍、畜禽舍、倉儲設備場所(但很多卻是實際上的廠房)等等。至於,合法農舍的法律要件則是:

(一) 取得農業用地之農民,無自用農舍而需興建者,得經直轄市或縣市主管機關之核定,於不影響農業生產環境及農村發展下,申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。

(二) 農舍所屬的農業用地則應確供農業使用;且在自有農業用地興建農舍者,須屆滿5年始得移轉(但因繼承或法院拍賣而移轉者,不在此限;是否包括贈與,則有法律解釋與操作的空間)。

其中,農舍是否為合法農舍,除須符合其在農地上之建築物的建蔽率、容積率等相關法令的限制外,最重要者厥為其所屬土地是否為農業使用?一般稱為,購地、設籍、栽種、佔地10%(也就是農舍未超過全部農地總面積的10%),即屬適法。至於,所謂的農業使用,目前依法係指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者;但依法令規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由,而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者,視為作農業使用(如:耕作人業已年老體衰、罹患重病無法耕作或是天災水患等等須經由個案之加以確認者)。

此外,申請建造農舍時,依相關法規之規定,起造人應填具申請書,並檢附必要的書圖文件向當地主管建築機關申請辨理,如:現耕農身分證明;無自用農舍證明;地籍圖謄本;土地權利證明文件;基地位置圖等等必要文件。

另個有趣的問題是,政府鼓不鼓勵興建農舍?答案則是肯定的,因為依規定申請興建農舍之申請人除應為農民,並符合若干法定要件外,其申請興建農舍,得依都市計畫法之相關施行細則、台北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定等辦理,未必須受農業用地興建農舍辦法有關申請興建農舍相關規定之限制(甚至,可已排除特定法規的原有限制)。

不僅如此,目前國內的農政主管機關也就是行政院農委會還另訂定「集村興建農舍獎勵及協助辦法」,復積極鼓勵直轄市、縣市主管機關得邀集相關機關單位及專家學者組成服務小組,協助農民集村興建農舍(也就是,集合式的農舍豪宅)。

二、農舍可以捐贈給誰?尤其是,鄉長或鄉公所可否代表地方自治團體接受捐贈?坦白說,這個問題並不容易回答,因為農舍依附於農業用地,是否可以單獨捐贈,又是另項法律課題。

不僅如此,重要的關鍵還在於,農舍的所有人既然業於專業法規中揭示應為「農民」來起造興建、擁有及利用,且又依附於農業用地而存在。則「農民」一詞本應為「自然人」為限,簡單的說,農舍的起造及擁有與利用,似乎均屬於「自然人」的權利義務範疇,則農舍可否捐贈給代表長治鄉公法人的鄉公所或鄉長,實有討論的必要。

蓋依地方制度法第57條之規定,鄉鎮市長對外代表各該地方自治團體,就會出現兩說:一是鄉鎮是為地方自治團體,屬於公法人,既無行為能力,自不得成為受贈之主體(姑且稱之為甲說);二是鄉鎮市故為地方自治團體公法人,但其行為能力仍由自然人(如鄉鎮市長)代為意思表示,基此,鄉鎮市長仍得依法代表地方自治團體受贈農舍(此則暫稱為乙說)。

有趣的是,甲乙兩說可謂:「公說公有理,婆說婆有理」,沒有必然的對錯之別。但是,現階段的實務見解則以乙說為主,因為台灣的諸多地方自治團體,無論縣市抑或鄉鎮市都已面臨財政困窘的難題(乙說確實較為可行,儘管在法理上仍備受爭議)。而且其開拓財源的方式之依,除向中央請求補助款或統籌分配款外,較為務實的方法,即是實施「開源節流」的必要措施,如遇缺不補甚或裁減公務人力以降低支出、拍賣公有閒置土地與股票等。

不僅如此,更特別的是,地方自治團體也可以依法接受外界的捐贈,例如常有些未上市、未上櫃公司或是已上市櫃的公司或股東都願意主動捐贈,或是無償捐贈股票給地方自治團體,則對於天外飛來的財產捐贈,縣市政府或鄉鎮市公所得否接受之?

同時,除財政收支劃分法之相關規定外,另按地方制度法第65條之規定,縣市或鄉鎮市等地方自治團體,本來就可以有接受捐獻及贈與之收入,以作為其地方財源的基礎。就此而言,鄉鎮市公所自可立於並代表地方自治團體公法人之地位,接受公司法人或企業股東的股票捐贈、現金捐贈與實物捐贈之行為,即使是本案的農舍(含農業用地在內的農舍)捐贈,亦非不可;但重點在於,就本案而言,鄉長或鄉鎮市公所代表地方自治團體接受股票捐贈、農舍捐贈前後,是否依法定程序辦理並應依法納入預算程序為之,或是履行必要的預算程序行為。

農舍的捐贈不同於一般鄉鎮市公所之接受的股票捐贈,或是一般土地建物之贈與者,係在於鄉鎮市如因接受股票捐贈或一般土地建物之贈與者,鄉鎮市公所仍得於事後另依法辦理出售或出租,以辦理相關的私經濟行政之行政行為。但是,受贈之農舍後,該地方自治團體僅得依法作為繼續供農業用途之使用,至於是否又得經鄉鎮市民代表會之同意,或是自治監督機關之核定(與備查)轉供其他公益之用,則另有討論的空間,也是另個層面的問題,則非為本文所關注的焦點;畢竟,從地方自治的角度觀之,自治監督機關也僅能做適法監督,而不及於所謂的適當監督。

三、農舍捐贈者,可否指定特定的公益用途?整體而言,承上所述,在地方自治團體的權責範圍內,鄉長或鄉鎮市公所非不得配合農舍捐贈者,或是依據同級地方立法機關之決定,而依其指定作為特定公益用途之用,但此類的公益用途,仍須與農業用地之用途相符,亦屬當然(例如:本案蘇嘉全的農舍捐贈給長治鄉之後,可以做為農業博物館之用,或是農舍休閒園區之用,並非不可;但如指定給特定的基金會代為管理,而全然未成為從事農業活動與農業推廣基地之用途者,尚非現行法規所許)。

從而,外傳蘇嘉全捐贈該處農舍之後,勵馨基金會有意爭取所謂的管理權,希望能夠與屏東縣的長治鄉公所長期合作,將該處所作為弱勢、受暴婦女及青少女從事農業活動與農業的推廣基地,但倒底這是否為農業用地之用途,坦白說,各級農業主政機關大概也無法說得出「所以然」的具體緣由。因為,弱勢、受暴婦女及青少女並非農民(惟不是農民也可以興建、使用農舍,則為現行法規所許),但如藉由該場所從事農業活動與農業的推廣,則又可能符合農地農用的政策目的,可以說是遊走於適法地帶的邊緣。

反過來說,外傳某些或某位國民黨籍立委的自有農舍如非農業用途之用,而係提供給特定基金會(甚或已捐贈給該特定基金會)而轉作為宗教活動之用途者(例如成為某特定宗教團體的道場聖地),即使符合公共利益之用途,但未符合農業用途之限制者,仍非現行法規所許。

參、結論

最後,回到本文所提及之蘇嘉全的農舍爭議案件來說,本案如依現行法令之規定,假設農舍之建物面積僅佔全部農地總面積的10%以內,其餘10%以上的土地須做為為農業用途之用的話,自有可能屬於合法農舍。

至於,地方自治團體為公益性質的公法人,與其他基金會(亦屬財團法人)性質相同,當然可以做為受贈農舍的權利義務主體;惟受贈農舍之後,仍應回歸專業農政法規之立法精神、政策目的,繼續作為農業用途之用。例如,本案長治鄉公所如於該處農舍的受贈之後,復將原有農舍與農地規劃成長治鄉立觀光休閒農場(以上為暫定的名稱,仍得以其他名稱命名之),則其門票收入依法得屬於規費收入(本質上為使用規費之收入,但可以委外辦理或是免費提供給地方居民利用,此由地方自治團體依其權責自行決定之),則對財政困窘的地方自治團體而言,並非不無小補;同時,最重要的是,果爾如此,亦符合公共利益之用途,更符合農業用途之用,自無不可,而為現行相關法規所許。

又附帶一提的是,民進黨副總統候選人蘇嘉全所捐贈之農舍(含農業用地),如依現有財政預算法規關之,捐贈各級政府或公益慈善團體者,均可依法辦理抵稅事宜,且只要日後該長治鄉公所於受贈之後,仍依原之使用分區規定,繼續保持該農舍的「農地農用」、「公益用途」,即屬適法。

綜上所言,蘇嘉全的農舍就法定要件觀之,似屬合法農舍,且興建農舍為既有或現行農政專業法規所許,甚至受到既有相關農政法規的獎勵與補助;同時,蘇家全的農舍依法可以捐贈給長治鄉,由鄉長或鄉公所代表地方自治團體接受該項捐贈,但其用途除得為公益用途之外,厥為是否繼續「農地農用」,誠屬關鍵!